ავტორი: გიორგი ბილანიშვილი |
საქართველოში ეროვნული უსაფრთხოების თაობაზე დისკუსია ძალზე აქტუალურია. ამას არა მხოლოდ საქართველოს წინაშე არსებული გამოწვევები და რთული უსაფრთხოების გარემო განაპირობებს, არამედ ამ სფეროში მაკოორდინირებელი და პოლიტიკის დაგეგმვაზე პასუხისმგებელი უწყებების გარშემო ბოლო წლებში განვითარებული მოვლენები. 2017 წლის ბოლოს „საქართველოს მთავრობის სტრუქტურის, უფლებამოსილებისა და საქმიანობის წესის შესახებ“ საქართველოს კანონში შეტანილი ცვლილებების შედეგად გაუქმდა სახელმწიფო უსაფრთხოებისა და კრიზისების მართვის საბჭო1. მის ნაცვლად შეიქმნა საგანგებო სიტუაციების მართვის სამსახური2, რომელიც, მართალია, ძალიან მნიშვნელოვანი, მაგრამ აბსოლუტურად განსხვავებული ფუნქციების მქონე უწყება იყო. კერძოდ, მის კომპეტენციას არ მიეკუთვნებოდა პოლიტიკის დაგეგმვა და კოორდინაცია ეროვნული უსაფრთხოების სფეროს საკითხებზე, მაშინ, როდესაც სახელმწიფო უსაფრთხოებისა და კრიზისების მართვის საბჭო, უპირველეს ყოვლისა, სწორედ ამ მიზნებისთვის შეიქმნა 2014 წლის დასაწყისში.3 საქართველოს ახალი კონსტიტუციით, 2018 წლის 16 დეკემბრიდან გაუქმდა ეროვნული უშიშროების საბჭო. აქვე უნდა ითქვას, რომ სხვადასხვა ობიექტური მიზეზის გამო ეროვნული უშიშროების საბჭოს საქმიანობა გართულებული იყო 2012 წლის საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ, როდესაც ნაწილობრივ შევიდა ძალაში ახალი კონსტიტუცია.4 ახალი კონსტიტუციის მიხედვით, ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკაზე პასუხისმგებლობა ეკისრებოდა საქართველოს მთავრობას და, შესაბამისად, მის ხელმძღვანელს, საქართველოს პრემიერ-მინისტრს. პრეზიდენტი, მართალია, სახელმწიფოს მეთაურად და უმაღლეს მთავარსარდლად რჩებოდა, მაგრამ მისი კომპეტენცია ეროვნული უსაფრთხოების საკითხებში მკვეთრად შემცირებული იყო. ამ გარემოების მიუხედავად, 2009-2010 წლებში საქართველოს კონსტიტუციის რეფორმის საკითხზე შექმნილმა საკონსტიტუციო კომისიამ ეროვნული უშიშროების საბჭო დატოვა პრეზიდენტის სათათბირო ორგანოდ. ზუსტად რთული სათქმელია, თუ რით იხელმძღვანელა კომისიამ ამ საკითხზე გადაწყვეტილების მიღებისას. ალბათ იმით, რომ პრეზიდენტი რჩებოდა სახელმწიფოს მეთაურად და უმაღლეს მთავარსარდლად. თუმცა, რეალურად ეს არ იყო სწორად გააზრებული გადაწყვეტილება, რამაც, საბოლოო ჯამში, ზიანი მიაყენა ეროვნული უსაფრთხოების არქიტექტურას და ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის დაგეგმვის პროცესს საქართველოში. დღეს, როდესაც დასკვნით ეტაპზეა საქართველოში ახალი ეროვნული უსაფრთხოების საბჭოს ფორმირების პროცესი,5 რომელიც პრემიერ-მინისტრის სათათბირო ორგანოდ უნდა ჩამოყალიბდეს, ძალზე მნიშვნელოვანია მანამდე არსებული ნაკლოვანებების სწორად გაანალიზება, რაც ახალი გამართული სისტემის შექმნის საფუძველი უნდა გახდეს. საქართველოს სტრატეგიისა და საერთაშორისო ურთიერთობების კვლევის (რონდელის ფონდი) ფონდი ამ საკითხს საკმაოდ დიდ ყურადღებას უთმობს. სულ ცოტა ხნის წინ ფონდის მიერ გამოცემულ „ექსპერტის აზრში“ გამოქვეყნდა საქართველოს ეროვნული უშიშროების საბჭოს მდივნის მოადგილის პუბლიკაცია „საქართველოს ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკა – დაგეგმვა, კოორდინაცია და პრაქტიკა“. მანამდე, ამავე თემას მიეძღვნა რონდელის ფონდის შემდეგი პუბლიკაციები – „რუსეთიდან მომდინარე საფრთხეები და საქართველოს უსაფრთხოების სისტემა“; „უსაფრთხოების სექტორის რეფორმა საქართველოში“. უსაფრთხოების მიმოხილვის ფარგლებში შემუშავებული ჩვენი დოკუმენტის მიზანია საქართველოში ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის დაგეგმვის წინა პროცესის მიმოხილვა და მისი ხარვეზების გამოვლენა, რაც, შესაძლოა, ამ პროცესის გაუმჯობესებას წაადგეს მომავალში. ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის დაგეგმვის პროცესი საქართველოში საქართველოში ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის დაგეგმვის პროცესის ინსტიტუციონალიზაცია „ვარდების რევოლუციის“ შემდეგ დაიწყო. 2004 წლის ოქტომბერში საქართველოს პარლამენტმა მიიღო დადგენილება, რომელიც ეროვნული უშიშროების საბჭოსგან ეროვნული უსაფრთხოების კონცეფციის რეალურ ვადებში შემუშავებასა და საქართველოს პრეზიდენტისა და საქართველოს პარლამენტისთვის წარდგენას ითხოვდა.6 2005 წლის 8 ივლისს საქართველოს პარლამენტმა დაამტკიცა საქართველოს ეროვნული უსაფრთხოების კონცეფცია.7 ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის დაგეგმვის პროცესისთვის ეროვნული უსაფრთხოების კონცეფციის მნიშვნელობაზე ნათელ წარმოდგენას ქმნის თავად ამ დოკუმენტის შესავალი, სადაც აღნიშნულია, რომ „საქართველოს ეროვნული უსაფრთხოების კონცეფცია არის ფუძემდებლური დოკუმენტი, რომელიც ასახავს ქვეყნის უსაფრთხო განვითარების ხედვას, ფუნდამენტურ ეროვნულ ღირებულებებს და ეროვნულ ინტერესებს, აღწერს ეროვნული უსაფრთხოების წინაშე მდგარ საფრთხეებს, რისკებს და გამოწვევებს და ადგენს უსაფრთხოების პოლიტიკის ძირითად მიმართულებებს.“8 2007 წლის 24 სექტემბერს საქართველოს პრეზიდენტის ბრძანებულებით დამტკიცდა „საქართველოს საფრთხეების შეფასების 2007–2009 წწ. დოკუმენტი“.9 ეს დოკუმენტი, რომელსაც ჰქონდა სრულიად საიდუმლო ვარიანტი, ახდენდა ჩვენი ქვეყნის წინაშე არსებული სხვადასხვა ტიპის საფრთხეების იდენტიფიცირებას. მაშინ საქართველოს საფრთხეების შეფასების დოკუმენტის შემუშავება საქართველოს თავდაცვის სამინისტროს კოორდინაციით ხდებოდა. 2008 წლის აგვისტოში საქართველოს წინააღმდეგ რუსეთის სამხედრო აგრესიამ სხვადასხვა სავალალო შედეგბთან ერთად, ნათლად წარმოაჩინა საქართველოში ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის დაგეგმვისა და უწყებათაშორისი კოორდინაციის სერიოზული ნაკლოვანებები. ომის შემდეგ ეროვნული უშიშროების საბჭოს აპარატმა დაიწყო საქართველოს ეროვნული უსაფრთხოების არქიტექტურაში არსებული ნაკლოვანებების იდენტიფიცირებისა და მათი გამოსწორების პროცესი.10 ეს პროცესი, თავისი არსით, ძალზე მნიშვნელოვანი იყო, მაგრამ მისი დეტალური აღწერა არ წარმოადგენს წინამდებარე პუბლიკაციის მიზანს.11 ჩვენი მიზანია, მოკლედ აღვწეროთ ის განვითარება, რაც ამ პროცესის შედეგად მოხდა საქართველოში ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის დაგეგმვაში, კერძოდ: დაიგეგმა ეროვნული უსაფრთხოების მიმოხილვის (რაც, თავისი არსით, ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის დაგეგმვას წარმოადგენს) სამ ეტაპად განხორციელება; პირველი ეტაპი გულისხმობდა ეროვნული უსაფრთხოების კონცეფციისა და საფრთხეების შეფასების დოკუმენტის ადაპტირებას; მეორე ითვალისწინებდა უწყებების დონეზე სტრატეგიების შემუშავებას; მესამე – ეროვნული უსაფრთხოების სტრატეგიის შემუშავებას, რომელიც განსაზღრავდა ეროვნული უსაფრთხოების მთავარ პრიორიტეტებს და ერთიან ეროვნულ სტრატეგიას მისი შემუშავებისა და განხორციელების თვალსაზრისით.12 ეროვნული უშიშროების საბჭოს აპარატის კოორდინაციით უწყებათაშორისი სამუშაო ჯგუფის ფორმატში შემუშავდა ,,საქართველოს საფრთხეების შეფასების 2010–2013 წწ. დოკუმენტი“, რომელიც საქართველოს პრეზიდენტმა 2010 წლის სექტემბერში დაამტკიცა;13 ეროვნული უშიშროების საბჭოს აპარატის კოორდინაციით უწყებათაშორისი სამუშაო ჯგუფის ფორმატში შემუშავდა საქართველოს ეროვნული უსაფრთხოების კონცეფცია, რომელიც საქართველოს პარლამენტმა 2011 წლის დეკემბერში დაამტკიცა;14 2012 წელს დაიწყო მუშაობა ეროვნული უსაფრთხოების სტრატეგიაზე, ეროვნული უშიშროების საბჭოს აპარატის კოორდინაციით და უწყებათაშორისი სამუშაო ჯგუფის ფორმატში. იგი ეროვნული უსაფრთხოების კონცეფციის მსგავსად უნდა ყოფილიყო საჯარო დოკუმენტი. თუმცა, სტრატეგია არ შემუშავებულა. აქ ერთი რამ უნდა ითქვას. ძნელად თუ მოიძებნება პრეცედენტი, როდესაც რომელიმე ქვეყანას ერთდროულად გამოქვეყნებული აქვს ეროვნული უსაფრთხოების კონცეფციაც და ეროვნული უსაფრთხოების სტრატეგიაც. ეს ბუნებრივიცაა, რადგან რა არსებითი განსხვავება უნდა იყოს ასეთ ორ საჯარო დოკუმენტში და რით შეიძლება წაადგნენ ისინი ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის დაგეგმვის პროცესს, გაუგებარია; ამით პრაქტიკულად დასრულდა „ეროვნული უსაფრთხოების მიმოხილვის პროცესი. 2014 წლიდან, სახელმწიფო უსაფრთხოებისა და კრიზისების მართვის საბჭოს შექმნის შემდეგ, ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის დაგეგმვა გადავიდა ამ ახალი საბჭოს აპარატის კომპეტენციაში. ამ შემთხვევაშიც ჩვენი მიზანი იგივეა – მოკლედ აღვწეროთ ის განვითარება, რაც 2014 წლის შემდეგ სახელმწიფო უსაფრთხოებისა და კრიზისების მართვის საბჭოს აპარატის კოორდინაციით მოხდა საქართველოში ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის დაგეგმვაში, კერძოდ: სახელმწიფო უსაფრთხოებისა და კრიზისების მართვის საბჭოს აპარატის კოორდინაციით უწყებათაშორისი სამუშაო ჯგუფის ფორმატში შემუშავდა/განახლდა „საქართველოს საფრთხეების შეფასების 2015-2018 წწ. დოკუმენტი“, თუმცა – მხოლოდ სრულიად საიდუმლო ვარიანტი. საჯარო ვარიანტი არ გამოქვეყნებულა, რითაც, სამწუხაროდ, დაირღვა არსებული პრაქტიკა; სახელმწიფო უსაფრთხოებისა და კრიზისების მართვის საბჭოს აპარატის კოორდინაციით უწყებათაშორისი სამუშაო ჯგუფის ფორმატში დაიწყო მუშაობა რამდენიმე სტრატეგიაზე. ამ პროცესის ფარგლებში შემუშავდა საქართველოს კიბერუსაფრთხოების 2017-2018 წლების ეროვნული სტრატეგია და მისი სამოქმედო გეგმა15; ასევე – საქართველოს კატასტროფის რისკის შემცირების 2017-2020 წლების ეროვნული სტრატეგია და მისი სამოქმედო გეგმა16; სახელმწიფო უსაფრთხოებისა და კრიზისების მართვის საბჭოს აპარატის ძალისხმევით შემუშავდა საქართველოს კანონი „ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის დაგეგმვისა და კოორდინაციის წესის შესახებ“.17 ეს კანონი განსაზღვრავს ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის სფეროებს, ამ პოლიტიკის დაგეგმვისა და კოორდინაციის პროცესს და მაკოორდინირებელი უწყებების უფლებამოსილებებს. ამ კანონით, რომელიც 2015 წლის მარტში დაამტკიცა საქართველოს პარლამენტმა, დადგინდა ისეთი საკითხები, რომელიც მანამდე არ იყო დარეგულირებული. მათ შორის დადგინდა ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის სფეროები და ეროვნული დონის კონცეპტუალური დოკუმენტების სახეები. ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის ნაკლოვანებები ზემოხსენებულმა მიმოხილვამ აჩვენა, რომ საქართველოში ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის დაგეგმვის პროცესი წლების განმავლობაში მეტ-ნაკლები წარმატებით ვითარდებოდა. თუმცა, ჩვენთვის, როგორც დასაწყისში უკვე აღინიშნა, მთავარია ნაკლოვანებების იდენტიფიცირება, რათა შემდგომში მოხდეს მათი გამოსწორება. ნაკლოვანებებზე როდესაც ვსაუბრობთ, პირველ რიგში, უნდა აღინიშნოს, რომ ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის დაგეგმვის პროცესისთვის არ არსებობს მკაფიო ნიშნულები, რითაც იწყება და სრულდება იგი. უფრო სწორად, დასაწყისზე და დასასრულზე საუბარი პირობითია, რადგან ისევე, როგორც სხვა ნებისმიერი პოლიტიკის დაგეგმვას, ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის დაგეგმვასაც „ციკლის“ ხასიათი აქვს. როგორც ზემოთ აღინიშნა, 2009-10 წლებში დაიგეგმა ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის სამ ეტაპად განხორციელება. თუმცა, ჯერ ერთი, ციკლი არ იყო სწორად განსაზღვრული, რადგან ძნელი სათქმელია პირველ ეტაპზე შესამუშავებელი ეროვნული უსაფრთხოების კონცეფციასა და ბოლო ეტაპზე შესამუშავებელი ეროვნული უსაფრთხოების სტრატეგიას შორის რამდენად არსებითი იქნებოდა განსხვავება და რა მნიშვნელოვან წვლილს შეიტანდა ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის დაგეგმვაში ამ ორი კონცეპტუალური დოკუმენტის ცალ-ცალკე შემუშავება . მეორე, ციკლი არ დასრულებულა, რადგან ეროვნული უსაფრთხოების სტრატეგია არ შემუშავებულა. არ იკვეთება მტკიცე კავშირი ეროვნული დონის კონცეპტუალურ დოკუმენტებსა და უწყებრივ დონეზე შემუშავებულ კონცეპტუალურ დოკუმენტებს შორის. ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის დაგეგმვის პროცესს უნდა ჰქონდეს ერთიანი ხასიათი. საფრთხეების შეფასების დოკუმენტი და ეროვნული უსაფრთხოების კონცეფცია, ჩვენთან უკვე მყარად დამკვიდრებული პრაქტიკის თანახმად, წარმოადგენენ მთავარ კონცეპტუალურ დოკუმენტებს ეროვნულ დონეზე. შესაბამისად, სწორედ ისინი უნდა იყოს ერთგვარი სახელმძღვანელო დოკუმენტები უწყებრივ დონეზე შესამუშავებელი კონცეპტუალური დოკუმენტებისათვის. პრაქტიკაში კი, სამწუხაროდ, ასე არ ხდება. ხშირად ამა თუ იმ უწყების ხელმძღვანელი საკუთარი შეხედულებიდან გამომდინარე იღებს უწყებრივ დონეზე კონცეპტუალური დოკუმენტის შემუშავების გადაწყვეტილებას. საქართველოს ეროვნული უსაფრთხოების კონცეფცია არ განახლებულა 2011 წლის შემდეგ. აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ 2014 წელს რუსეთის ფედერაციის მიერ ყირიმის ანექსიისა და აღმოსავლეთ უკრაინაში განხორციელებული სამხედრო აგრესიის შედეგები ამა თუ იმ ფორმით აისახა ყველა იმ ქვეყნის ეროვნული უსაფრთხოების დოკუმენტში, რომელიც რუსეთის ამგვარ ქმედებებს პირდაპირ თუ ირიბ საფრთხედ მიიჩნევდნენ. მათ შორის, მაგალითად, ეს მოვლენები აისახა 2015 წელს, ბარაკ ობამას პრეზიდენტობის პერიოდში შემუშავებულ, აშშ-ის ეროვნული უსაფრთხოების სტრატეგიაში. ასევე – 2017 წელს, უკვე პრეზიდენტ დონალდ ტრამპის ადმინისტრაციის დროს შემუშავებულ ეროვნული უსაფრთხოების ახალ სტრატეგიაში. ევროკავშირმა კი 2016 წელს, 2003 წლის შემდეგ პირველად, გადაწყვიტა შეეცვალა საკუთარი ეროვნული უსაფრთხოების დოკუმენტი, რომელშიც რუსეთი და მისი აგრესიული პოლიტიკა საკმაოდ ადეკვატურად არის შეფასებული. რაც შეეხება საქართველოს, მას სხვა დიდი თუ მცირე ქვეყნებისგან განსხვავებით, 2014 წლის მოვლენები საკუთარი ეროვნული უსაფრთხოების კონცეფციაში არ აუსახავს. ზოგადად, საქართველოს ტიპის ქვეყნისთვის, რომლის გარშემო უსაფრთხოების გარემო საკმაოდ სწრაფად იცვლება, 7-8 წელი საკმარისზე მეტი პერიოდია იმისთვის, რომ ეროვნული უსაფრთხოების კონცეფცია გადაიხედოს. შესაბამისად, შესაძლოა მიზანშეწონილი იყოს საკანონმდებლო რეგულაციის მეშვეობით დროის ლიმიტირებული პერიოდის დაწესება, რომლის შემდეგაც ეროვნული უსაფრთხოების კონცეფციის გადახედვა უნდა მოხდეს. 2007–2009 წწ. და 2010-13 წწ. საქართველოს საფრთხეების შეფასების დოკუმენტების ღია ვარიანტებიდან თუ ვიმსჯელებთ, ამ დოკუმენტებში აღწერილია საქართველოს წინაშე არსებული სხვადასხვა ტიპის საფრთხეები. მაგალითად, სამხედრო-პოლიტიკური, საგარეო-პოლიტიკური, სოციალურ-ეკონომიკური და ა.შ., მაგრამ საფრთხეების პარალელურად მოწყვლადობა აღწერილი არ არის. რეალურად, ამ თუ იმ ქვეყნის წინაშე არსებული რისკების შემცირება ორ ძირითად კომპონენტს ემყარება. პირველი, ეს არის ქვეყნის წინაშე არსებული საფრთხეების იდენტიფიცირება და შემდგომ, მათი პრევენციის მიზნით, შესაბამისი პოლიტიკის შემუშავება. მეორე კი, ქვეყნის მოწყვლადობის იდენტიფიცირება და მათი აღმოფხვრის მიზნით შესაბამისი პოლიტიკის შემუშავება. აქვე მნიშვნელოვანია ხაზი გავუსვათ საფრთხესა და მოწყვლადობას შორის არსებულ განსხვავებას. საფრთხე გარეგანი წარმოშობისაა და იგი ნებისმიერ შემთხვევაში შეიძლება არსებობდეს, რამდენად ეფექტიანიც არ უნდა იყოს ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკა. შესაბამისად, უმეტესად საფრთხის პრევენციაა შესაძლებელი და არა მისი გაქრობა. რაც შეეხება მოწყვლადობას, საფრთხისგან განსხვავებით იგი შინაგანი ხასიათისაა და სწორი პოლიტიკის განხორციელების შემთხვევაში, შესაძლებელია მისი გაქრობა. ამდენად, სწორედ მოწყვლადობის შემცირება უნდა წარმოადგენდეს საქართველოს ეროვნული უსაფრთხოების განმტკიცების ერთ-ერთ ოპტიმალურ გზას. ახალ ეროვნული უსაფრთხოების საბჭოს, რომელიც პრემიერ- მინისტრის დაქვემდებარებაში იქმნება, საკმაოდ სერიოზული ამოცანების გადაჭრა მოუწევს. პირველ რიგში, უნდა განისაზღვროს, თუ რითი იწყება და სრულდება საქართველოში ეროვნული უსაფრთხოების პოლიტიკის დაგეგმვის ციკლი. გასაახლებელია ეროვნული დონის კონცეპტუალური დოკუმენტები – საფრთხეების შეფასების ეროვნული დოკუმენტი და ეროვნული უსაფრთხოების კონცეფცია. ამ ეროვნული დონის კონცეპტუალურ დოკუმენტებთან შესაბამისობაში უნდა მოვიდეს უწყებრივი კონცეპტუალური დოკუმენტები, რაც ერთგვარად შეკრავს საქართველოში ეროვნული უსაფრთხოების დაგეგმვის პროცესს. გარდა ამისა, რა თქმა უნდა, ყოველდღიურად უამრავი ამოცანა იქნება გადასაჭრელი. საქართველოს უსაფრთხოების გარემო იმდენად რთულია, რომ პრაქტიკულად ყოველდღიურ რეჟიმში მოითხოვს უწყებათაშორის კოორდინაციას ეროვნული უსაფრთხოების სფეროს მიკუთვნებულ სხვადასხვა საკითხში. ასეთ პირობებში კი, საქმიანობის პრიორიტეტების სწორად განსაზღვრას განსაკუთრებული მნიშვნელობა ენიჭება.
საავტორო უფლებები დაცულია და ეკუთვნის საქართველოს სტრატეგიისა და საერთაშორისო ურთიერთობების კვლევის ფონდს. წერილობითი ნებართვის გარეშე პუბლიკაციის არც ერთი ნაწილი არ შეიძლება დაიბეჭდოს არანაირი, მათ შორის ელექტრონული ან მექნიკური, ფორმით. გამოცემაში გამოთქმული მოსაზრებები და დასკვნები ეკუთვნის ავტორს/ებს და შეიძლება არ ასახავდეს საქართველოს სტრატეგიისა და საერთაშორისო ურთიერთობების კვლევის ფონდის თვალსაზრისს.
|