ავტორი: კახა გოგოლაშვილი, რონდელის ფონდის ევროპული კვლევების ცენტრის დირექტორი

 

შესავალი

ალბათ ცოტა რამ თუ ეცოდინებოდა ფართო საზოგადოებას აღმოსავლეთ პარტნიორობის შესახებ, ორ წელიწადში ერთხელ მისი სამიტები რომ არ ტარდებოდეს და მათ გარშემო დიდი აჟიოტაჟი რომ არ იმართებოდეს. არსებობს მოსაზრება, რომ სამიტებზე არაფერი წყდება და მათ მხოლოდ ფორმალური დანიშნულება აქვთ. შესაძლოა, ასეც არის, მაგრამ სამიტი რომ არ იყოს, არც მისთვის მზადება იქნებოდა და სწორედ სამიტებისთვის მზადებისას იმართება ყველაზე მნიშვნელოვან საკითხებზე მწვავე დისკუსიები, მიმდინარეობს ინტენსიური მუშაობა სამიტზე მიღწევების წარმოსაჩენად, განსხვავებულ პოზიციებს შორის კომპრომისების ძიება, ენერგიულად მუშაობენ ინსტიტუტებიც. როგორც წესი, სამიტის ყველაზე მნიშვნელოვანი შედეგები აისახება ერთობლივ დეკლარაციაში, რომელსაც ექვსი აღმოსავლეთევროპელი პარტნიორი სახელმწიფო და ევროკავშირი კონსენსუსით იღებენ. დეკლარაცია, როგორც მოგეხსენებათ, არ არის საერთაშორისო სამართლებრივი დოკუმენტი და მისი დებულებების არშესრულება არ ისჯება. ასევე აღსანიშნავია, რომ არც თვითონ აღმოსავლეთ პარტნიორობა და არც  ევროკავშირის სამეზობლო პოლიტიკით განსაზღვრული თანამშრომლობის სხვა ფორმები ინსტიტუციურ ჩარჩოებში არ არიან მოქცეული.  მიუხედავად ამისა, მათი გავლენა რეფორმებსა და ქვეყნების ტრანსფორმაციაზე ძალიან დიდია. ამიტომ აღმოსავლეთ პარტნიორობის სამიტის დეკლარაცია, როგორც წესი, მონაწილე ქვეყნების საპროგრამო დოკუმენტად განიხილება და დიდ გავლენას ახდენს აღმოსავლეთ პარტნიორობის განვითარების მიმართულებაზე.  ამის მაგალითია წინა სამიტები – ვარშავის, ვილნიუსის და რიგის. მაგალითად, ვილნიუსის სამიტზე მიღებული დეკლარაციის ზოგიერთი პუნქტი საფუძვლად დაედო მომდევნო წლებში ევროკავშირის დამოკიდებულებას აღმოსავლეთ პარტნიორების მიმართ. კერძოდ, სომხეთის მიერ მაშინ ასოცირების შეთანხმებაზე უარის თქმის საპასუხოდ დეკლარაციაში ჩაიწერა, რომ „ყველა პარტნიორს აქვს სუვერენული უფლება თავად განსაზღვროს ევროკავშირთან ურთიერთობების თავისი ამბიცია და მიზანი“.  ეს დებულება ავტომატურად გადავიდა ჯერ რიგისა და ახლა ბრიუსელის დეკლარაციებში. რა შედეგი მოაქვს დეკლარაციაში ასეთი დებულების არსებობას? შედეგი აშკარაა – ევროკავშირის „ლიბერალურ/შემწყნარებლური“ დამოკიდებულება ზოგიერთი პარტნიორის მიერ ევროპული მისწრაფებების უარყოფის მიმართ. აღსანიშნავია, რომ აღმოსავლეთ პარტნიორობის თითქმის ყველა  სამიტის დეკლარაცია არის მცდელობა მიაღწიოს ყველა პარტნიორი ქვეყნის მაქსიმალურ ჩართულობას ერთნაირად.  არ აქვს მნიშვნელობა, თუ რა დონის უკუეფექტს იძლევა დახარჯული რესურსი თუ ძალისხმევა – მთავარია, ყველა, ექვსივე, ქვეყანა იყოს ევროკავშირთან თანამშრომლობაში ჩართული, რითაც მას ეძლევა რბილი და ნორმატიული გავლენის საშუალება. რად სჭირდება ევროკავშირს ამ გავლენების შენარჩუნება, თუკი ზოგიერთი ქვეყანა არათუ ევროკავშირში გაწევრიანებას არ ესწრაფვის, არამედ ევროპაში ახალი გეოპოლიტიკური დაპირისპირების პირობებში პრაქტიკულად მოწინააღმდეგე ბანაკშია გადასული და ისეთ სტრუქტურებშია  გაწევრიანებული, რომლებიც გამორიცხავენ ევროკავშირთან შემდგომ „პოლიტიკურ ასოცირებას და ეკონომიკურ ინტეგრაციას“,  როგორც ამას აღმოსავლეთ პარტნიორობის მიზნები განსაზღვრავს? პასუხი ისაა, რომ ევროკავშირისთვის აღმოსავლეთ ევროპის რეგიონში უშუალო ინტერესს წარმოადგენს არა მისი ეკონომიკა ან რესურსები (შესაძლოა, ამ თვალსაზრისით მისთვის რუსეთი უფრო საინტერესო იყოს), არამედ გრძელვადიანი სტაბილურობის დამყარების აუცილებლობა. ამ სტაბილურობას კი დემოკრატიისა და ევროპული მმართველობის წესის  განვითარების გარეშე ის ვერ მიაღწევს. ევროკავშირის „რბილი ძალა,“ რომელიც ნორმატიული (ფასეულობებზე დაფუძნებული) და ტრანსფორმაციული ძალის სახით გვევლინება,  თავის შესაძლებლობებს თითქმის ერთნაირად („მეტი – მეტისთვის“ პრინციპის არსებობის პირობებშიც კი) ანაწილებს ყველგან, სადაც კი შესაძლებელია ცოტა გაუმჯობესების მიღწევაც კი. მაგალითად, ამ სამიტზე მიღებულ დეკლარაციაში სომხეთთან დადებული ახალი „ყოვლისმომცველი და ფართო  საპარტნიორო შეთანხმება“ თუ პროგრესი, მიღწეული აზერბაიჯანთან ახალი ჩარჩოხელშეკრულების დადებასთან დაკავშირებით,  ასევე, კრიტიკული ჩართულობა ბელარუსთან, წარმოდგენილი  ევროკავშირის – ბელარუსის საკოორდინაციო ჯგუფით, დიალოგით ადამიანის უფლებებსა და სავაჭრო საკითხებზე, ხაზგასმულია, როგორც ძალზე მნიშვნელოვანი და თითქმის ისევეა წარმოდგენილი, როგორც მიღწევები ასოცირებულ ქვეყნებთან.  უცხო თვალი და, მათ შორის, ამ ქვეყნების ფართო საზოგადოება ვერ ამჩნევს დიდ განსხვავებას, რაც ევროკავშირსა და მის ასოცირებულ წევრებს შორის ხდება, ერთი მხრივ, და აღმოსავლეთევროპელი პარტნიორების იმ ნაწილსა, რომელსაც ევროპული მისწრაფებები არ გააჩნია, და ევროკავშირს შორის, მეორე მხრივ.  ევროკავშირმა კარგად შებურა ეს განსხვავებები 2009 წლის პრაღის სამიტზე აღმოსავლეთ პარტნიორობის ორი განზომილების შემოღებით. ორმხრივი განზომილება ქვეყნებს შორის დიფერენცირების სრულ შესაძლებლობას იძლევა. ქვეყნები, რომლებმაც ასოცირების შეთანხმებას მოაწერეს ხელი, ასევე მიიღეს უვიზო მიმოსვლის უფლებაც. ისინი ევროკავშირის პროგრამებსა და სააგენტოებში სრულად მონაწილეობის უფლებას იღებენ და პოლიტიკური დიალოგის მნიშვნელოვნად განსხვავებული მიზნები აქვთ, ვიდრე ეს სხვა ფორმატებითაა  გათვალისწინებული.

 

ფორმატის შემდგომი დიფერენცირება 

სწორედ ამ შესაძლებლობას უსვამს ხაზს დეკლარაცია, რა თქმა უნდა, დელიკატურად და ფრთხილად,  როდესაც აღნიშნავს, რომ „სამიტის მონაწილეები მიესალმებიან გაზრდილ დიფერენციაციას „პარტნიორებთან ორმხრივ ურთიერთობებში“. რა თქმა უნდა, აქ იგულისხმება ასოცირების შეთანხმებების ძალაში შესვლა სამ აღმოსავლეთევროპელ პარტნიორთან და უვიზო მიმოსვლის დაწესება უკრაინასა და საქართველოსთან.  ეს დიფერენციაცია კი ორი ფაქტორითაა განპირობებული – „…პარტნიორის ამბიციითა და მისი საჭიროებით, ასევე, რეფორმების მოცვითა და მათში მიღწეული პროგრესით“. ნუ დაგვავიწყდება, რომ ამ დეკლარაციას ყველა პარტნიორი სახელმწიფო აწერს ხელს, რაც იმას ნიშნავს, რომ არავითარი პრეტენზია ასეთი დიფერენციაციის მიმართ მათ არ/აღარ გააჩნიათ.

 

ევროპული პერსპექტივის საკითხი

როგორც ცნობილია, სამიტის მოსამზადებელ ეტაპზე ძალიან აქტიურად განიხილებოდა სამი ასოცირებული სახელმწიფოსთვის „ევროპული პერსპექტივის“ მინიჭების საკითხი, რაც ვერც ასოცირების შეთანხმებების მოლაპარაკებების დროს მოხერხდა. ამის თაობაზე ჯერ კიდევ 2014 წელს ევროპარლამენტმა მიიღო მხარდამჭერი რეზოლუცია, რომელშიც აღნიშნავდა, რომ „საქართველოს, როგორც ევროპულ ქვეყანას“, აქვს ევროპული პერსპექტივა და შეუძლია შეიტანოს განაცხადი ევროკავშირის წევრობაზე. ევროგაერთიანების 1957 წლის რომის ხელშეკრულების 49 მუხლში სწორედ ასეთ პერსპექტივაზეა ლაპარაკი, რომლის დადასტურებაც ასე საჭირო აღმოჩნდა ჩვენს დროში იმ ევროპული ქვეყნებისთვის, რომელთაც აქვთ ევროპული მისწრაფებები. მაგრამ, სამწუხაროდ, ამ მიმართულებით იგივე ევროპარლამენტის რეზოლუცია, რომელიც სამიტის წინ სულ რაღაც 10 დღით ადრე მიიღეს (15 ნოემბერი, 2017), ანალოგიურ კონტექსტში ტერმინ „ევროპულ პერსპექტივას“ აღარ იყენებს და მხოლოდ „ევროპული მისწრაფებების“ ცნობაზე მიუთითებს. ასეთივე ჩანაწერი, შესაბამისად, გვაქვს სამიტის დეკლარაციაშიც, სადაც ნათქვამია, რომ „სამიტის მონაწილეები აცნობიერებენ  შესაბამისი პარტნიორების ევროპულ მისწრაფებებს“, რითაც უბრალოდ კვლავ ადასტურებენ ასოცირების შეთანხმებებში დაფიქსირებულ ვალდებულებებს. თუმცა ასეთი დებულება არ შეიცავს არანაირ ვალდებულებას, რომ ევროკავშირმა ხელი შეუწყოს ამ ქვეყნების ინსტიტუციურ ინტეგრირებას, რასაც ვერ ვიტყოდით იმ შემთხვევაში, თუ დეკლარაციაში „ევროპული პერსპექტივის“ ცნობა მოხდებოდა. ევროკავშირის ასეთი  „ვორდინგი“  პრაქტიკულად ასოცირებული ქვეყნების „პოტენციურ კანდიდატად“ აღიარებას იგულისხმებდა და მაშინ ეს გარკვეულ ვალდებულებას დააკისრებდა მათ, რომ, როგორც მინიმუმ, ესაუბრათ ამ ქვეყნების მომავალ გაწევრიანებასთან დაკავშირებულ თემებზე. სამიტის წინ მიცემულ ინტერვიუებში ევროკავშირის სხვადასხვა წევრი ქვეყნისა და ინსტიტუტის ლიდერი ამ საკითხთან მიმართებით საკმაოდ პირდაპირი იყო. ევროკომისიის პრეზიდენტმა ჟან კლოდ იუნკერმა, მაგალითად, თქვა, რომ ეს სამიტი არ არის „გაფართოების სამიტი“, რითაც გამორიცხა „პერსპექტივის“ საკითხის განხილვის შესაძლებლობა. ასევე  პრეზიდენტმა მაკრონმა სამიტის დაწყების წინ ხაზგასმით აღნიშნა, რომ ევროკავშირი ამ ეტაპზე საკუთარი პრობლემების მოგვარებითაა დაკავებული და საუბარი ახალი წევრების მიღების თაობაზე გამორიცხულია. დაახლოებით ასეთივე იყო ყველა სხვა ლიდერის პოზიცია, ბალტიიისპირელი ლიდერების ჩათვლით. როგორც ჩანს, ამ საკითხთან დაკავშირებით ევროკავშირის წევრებს შორის მოხერხდა კონსენსუსის მიღწევა, თუმცა თავად განხილვები ამ თემაზე სამიტის წინა პერიოდში მიმდინარეობდა და ცენტრალური და აღმოსავლეთ ევროპის ზოგიერთი სახელმწიფო, პირველ რიგში, ლიტვა და ესტონეთი, ასეთი ჩანაწერის მომხრეებად გვევლინებოდნენ.

 

საფუძველი „EaP+“ ფორმატისთვის ჩაყრილია

სამიტის დეკლარაციაში თითქმის შეუმჩნეველი ფრაზა ფიგურებს, რომელსაც ძალიან დიდი პრაქტიკული მნიშვნელობა აქვს აღმოსავლეთ პარტნიორობის ფორმატის შემდგომი დიფერენციაციისთვის. კერძოდ, ნათქვამია, რომ „…მიუხედავად აღმოსავლეთ პარტნიორობის ინკლუზიურობის აუცილებლობისა, დადგა დრო, რომ AA/DCFTA-ის ხელმომწერ პარტნიორ ქვეყნებთან გაიმართოს ერთობლივი დისკუსიები ასოცირების შეთანხმების შესაძლებლობების, ასევე მიღწევების და გამოწვევების შესახებ ასოცირების შეთანხმებების განხორციელების საქმეში, როგორც ამას ითხოვენ თავად ეს პარტნიორები“.

იმისთვის, რომ სრულად შევაფასოთ აღნიშნული ჩანაწერის მნიშვნელობა, უნდა გავიგოთ მისი წარმომავლობა. საუბრები იმასთან დაკავშირებით, რომ აღმოსავლეთ პარტნიორობაში შესაძლებელი იყო ფორმატის შემდგომი დიფერენციაცია,  ანალიტიკურ წრეებში ადრეც მიმდინარებდა. დიფერენციაცია მის ორმხრივ განზომილებაში ისედაც მოცემულობაა, მაგრამ ცალკე სამი ასოცირებული სახელმწიფოსთვის მრავალმხრივი ფორმატის გამოყოფის საკითხი აქამდე არ განხილულა. ამ კონტექსტში ახალი მიდგომის აუცილებლობაზე სამიტის წინ (15 ნოემბერი, 2017) მიღებული ევროპარლამენტის რეზოლუციაში იყო ლაპარაკი. რეზოლუცია პირდაპირ მოითხოვდა „EaP+“ ფორმატის შექმნას სპეციალურად სამი ასოცირებული სახელმწიფოსთვის და მათთვის მნიშვნელოვანი პრეფერენციების დაწესებას, მათ შორის, „შენგენის არეალში“ მონაწილეობის უფლებით. სამიტის დეკლარაციაში ეს იდეა ბევრად უფრო შეფარული ფორმითაა წარმოდგენილი, მაგრამ ის სრულიად საკმარისად აყალიბებს სამი ასოცირებული ქვეყნისა და ევროკავშირის ერთობლივი შეხვედრების შესაძლებლობას აღმოსავლეთ პარტნიორობის ფორმატში, მაგრამ დარჩენილი სამი ქვეყნის დაუსწრებლად. ეს ძალზე მნიშვნელოვანი გარღვევაა ევროკავშირის მიდგომაში და ქმნის წინაპირობას აღმოსავლეთ პარტნიორობის შემდგომი დიფერენციაციის მიმართულებით.

 

არ არის პირდაპირი მინიშნება ევროპის ეკონომიკური სივრცე პლიუსის (EEA+) თაობაზე

სამი ქვეყნისთვის ცალკე ფორმატის თანდათანობით ჩამოყალიბება და მისი გაფართოება შექმნის შემდგომში ევროპის ეკონომიკური სივრცე პლიუსის (EEA+) იდეის განხორციელების საფუძველს. ეს იდეა ოფიციალურად ევროკავშირის რამდენიმე დოკუმენტში იყო ნახსენები, მათ შორის, ევროკავშირის უსაფრთხოების გლობალურ სტრატეგიაში (2016). ბრიუსელის სამიტის დეკლარაციაში, სამწუხაროდ, ასეთი არეალის შექმნასთან დაკავშირებით არაფერია ნათქვამი, თუმცა 2015 წლის რიგის სამიტის დეკლარაციაში ამ სახის მინიშნება არსებობდა. ის ამბობს, რომ ასოცირებული ქვეყნების თანდათანობითი ინტეგრაცია ევროკავშირის შიდა ბაზარში „ეკონომიკური სივრცის“ შექმნას შეუწყობს ხელს. „ეკონომიკურ სივრცეში“ ევროკავშირსა და EFTA-ის წევრ ქვეყნებს შორის 1992 წელს გაფორმებული ორმხრივი შეთანხმება იგულისხმება, რომელიც ნორვეგიას, ლიხტენშტაინსა და ისლანდიას ევროკავშირის ერთიან ბაზარში სრულფასოვანი მონაწილეობის პრივილეგიას ანიჭებს ოთხივე ევროპული თავისუფლების განხორციელებით.  „EEA+“-ის შექმნა მოლდოვას, უკრაინასა და საქართველოს ერთმანეთთან და იმავდროულად ევროკავშირთან მჭიდრო ეკონომიკური ინტეგრაციის საშუალებას მისცემდა, რაც ევროკავშირში ერთი ორად გაზრდიდა ამ რეგიონისკენ გაფართოების ამბიციის ჩამოყალიბების შესაძლებლობას.

როგორც ჩანს, ამ მიმართულებით სამი ქვეყნის მთავრობები ვერ ჩამოყალიბდენენ და ვერ მოახერხეს/არ მოინდომეს თემის ლობირება.

 

ფუნქციური ინტეგრაციის ელემენტები ყველასთვის

ზემოთ ყურადღება გამახვილდა იმ თემებზე, რომელთა გარშემოც განსაკუთრებული ინტერესი შეიმჩნეოდა ჩვენს საზოგადოებაში, მაგრამ სამიტის დეკლარაციის უმეტესი ნაწილი არ წარმოადგენს რაიმე მოულოდნელსა და ახალს, რადგანაც მისი ლოგიკა აგებულია ევროკავშირის საბჭოსა და პარლამენტის დოკუმენტის „აღმოსავლეთ პარტნიორობის შესრულების მიზნები 2020-ის“ მიხედვით, რომლებიც აღმოსავლეთევროპელი პარტნიორი ქვეყნების ევროკავშირთან მჭიდრო თანამშრომლობასა და მრავალი მიმართულებით ინტეგრირებაზეა ორიენტირებული. რა თქმა უნდა, დეკლარაციაში მოხსენიებული ისეთი მიზნების რეალიზაცია, როგორიცაა ადამიანის უფლებების დაცვის საკითხებზე თანამშრომლობის პირობა, არეალის მჭიდროდ დაკავშირება ევროპულ სატრანსპორტო დერეფნებთან, ევროპულ ენერგოქსელებში ჩართვა და ერთიანი ენერგოკავშირის მშენებლობა, მწვანე ეკონომიკის და ევროკავშირის თავდაცვისა და უსაფრთხოების პოლიტიკაში მონაწილეობა, პარტნიორ ქვეყნებში მწვანე და მდგრადი ეკონომიკის განვითარება, ქვეყნების „გამძლეობის“ გაზრდის ხელშეწყობა და ერთობლივი ბჭობა ჰიბრიდული და ახალი საფრთხეების თავიდან აცილების შესახებ, ციფრული ბაზრების ჰარმონიზაცია და ელექტრონული კომერციის ფართოდ დანერგვა მთელ არეალში, სამოქალაქო საზოგადოების მაქსიმალური ჩართულობის ხელშეწყობა, პარტნიორ ქვეყნებს შორის კულტურული, საგანმანათლებლო და სამეცნიერო დარგებში თანამშრომლობა და სხვა მრავალი ხელს შეუწყობს მშვიდობას, თანამშრომლობას და განვითარებას აღმოსავლეთ ევროპაში.

 

დასკვნის მაგიერ

2017 წლის აღმოსავლეთ პარტნიორობის სამიტი ძირითადად მიეძღვნა აღმოსავლეთ ევროპის პარტნიორ ქვეყნებთან ევროკავშირის შემდგომი დაახლოებისა და მათთან ფუნქციური ინტეგრაციის პრაქტიკულ ამოცანებს, ამ ამოცანების განხორციელებაზე ვალდებულებების დადგენასა და დაფიქსირებას.

პოლიტიკური თვალსაზრისით,  სამიტი მნიშვნელოვნად წარმატებული იყო, რადგან ისეთი ქვეყნებიც კი, როგორც აზერბაიჯანი და ბელარუსია, დათანხმდნენ დეკლარაციის ტექსტში ადამიანის უფლებებისა და ფუნქციური დემოკრატიის განვითარების შესახებ დებულებებს.  ამგვარად ნაკლები ევროპული მისწრაფებების მქონე სამ ქვეყანასთან მიმდინარე ორმხრივი მუშაობაც წარმატებულად წარმოჩნდა. სომხეთთან დადებულმა ხელშეკრულებამ ხაზი გაუსვა აღმოსავლეთ ევროპაში თანამშრომლობის  აუცილებლობას და შესაძლებლობას იმ პირობებშიც კი, როდესაც ცალკეული ქვეყნები საწინააღმდეგო, კონკურენტ პოლიტიკურ-ეკონომიკურ ალიანსში ერთიანდებიან.  საერთო ჯამში, სამიტმა გამოაჩინა ევროკავშირის მიზიდულობის სიძლიერე, რომელიც კრიზისების დროსაც კი მნიშვნელოვან გავლენას ინარჩუნებს სამეზობლოში. დაბოლოს, რაც ძალზე მნიშვნელოვანია საქართველოსა და სხვა ასოცირებული ქვეყნების ევროპული ინტეგრაციის გზაზე სწრაფი სვლისთვის, სამიტის დეკლარაციაში აღინიშნა ამ ქვეყნებთან ცალკე მრავალმხრივი ფორმატის ჩამოყალიბების აუცილებლობა, რაც შესაძლებლობას იძლევა ევროკავშირთან მათი შემდგომი ინტეგრაციისთვის.

ასევე უნდა გაესვას ხაზი იმ გარემოებას, რომ საქართველოს აბსოლუტური ინტერესის საგანს წარმოადგენს აღმოსავლეთ პარტნიორობის ფარგლებში ექვსივე ქვეყნის აქტიური ჩართულობა, მათი პოზიტიური ტრანსფორმაციის, მოდერნიზაციის, ევროპეიზაციიის ელემენტებით. ამიტომ მისასალმებელია დეკლარაციაში აღმოსავლეთ პარტნიორობის დიფერენციაციიისკენ მიმართული მოსაზრების წინაპირობად ფორმატის ინკლუზიურობის შენარჩუნებაც.